一、出台该《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》(试行)的必要性

第一，制度建设是贯彻落实“两山”理念和推进生态产品价值实现的根本要求。建立健全生态产品价值实现机制是践行“两山”理念的关键路径，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出，“到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成”。通过加强顶层设计，建立机制，有效推进县域生态优势转化为经济收益，推动形成全县生态文明建设新模式。

第二，建立水土保持生态产品价值实现机制，是加强新时代水土保持工作的内在需求。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时代水土保持工作的意见》提出，“建立水土保持生态产品价值实现机制”，这是新时代水土保持工作的决策部署和具体举措，也是水土保持体制机制改革创新的重要抓手。厚植水土保持生态产品价值，探索水土保持生态产品价值实现路径，是推进水土保持高质量发展的动力。

第三，实施水土保持生态产品收益分配的规范管理，是全面提升水土保持生态产品供给能力的重要保障。新时代水土保持发展要求多元化培育水土保持生态产品和全面提升水土保持生态产品供给能力，这对全县水土保持工作提出了更高的管理要求和创新思路，需要不断完善和细化制度框架、支持政策、标准体系和工作机制等。通过规范管理水土保持生态产品收益分配，积极调动全县各界参与到水土流失治理，打造形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的水土保持生态产品价值实现格局，促进产业生态化和生态产业化。

二、起草过程

（一）立项审查的情况

2024年，芷江侗族自治县被湖南省确定为水生态产品价值实现机制试点县，芷江侗族自治县成立了工作专班，发布了《芷江侗族自治县建立健全水生态产品价值实现机制实施方案》（芷政办函〔2024〕6号），委托中国水利水电科学研究院水生态环境研究所作为专家组和技术支撑单位，积极开展水生态产品价值实现探索和推进机制改革创新。

2025年，芷江侗族自治县被确定为全国一体化推进水土保持工程建设的12个建设县之一，结合一体化水土保持工程建设的相关要求，需尽早实现水土保持生态产品转化交易，开展水土保持机制体制建设。通过制定水土保持生态产品收益分配的相关制度，鼓励参与主体发挥各自优势，撬动社会资本参与水土流失治理，保证水土保持循环再投入，实现生态得绿、企业获利和百姓受益等多方共赢。

芷江侗族自治县水利局统筹推动水土保持生态产品价值转化交易工作和不断完善工作机制，委托中国水利水电科学研究院水生态环境研究所草拟了《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行），并经水利局内部讨论和修改完善形成了《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）的送审稿。

（二）调查研究的情况

经国内调研和文献梳理，目前国内还没有类似水土保持生态产品收益分配制度文件成果，水土保持生态产品收益分配制度建设属于探索实践阶段，还需要不断完善政策体系和推进制度化建设。目前关于水土保持生态产品收益分配机制的基本共识为：多元主体利益共享和收益反哺水土保持。水土保持生态产品收益归各方投资人共同拥有，要公平公正和合理处理各方权益，收益分配需平衡政府、企业、社区与个人等多元出资方的利益，同时确保再投入用于水土保持。

2024年，水利部、国家发展改革委、中国人民银行联合发布了《关于建立健全生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的意见》，其中关于收益分配的内容为“三、转化交易（六）收益分配，水土保持生态产品价值收益应按照‘谁投资、谁受益；谁拥有、谁受益；谁经营、谁受益’的原则进行分配，应统筹考虑相关方的利益，依法依规保障投资主体、经营主体、所在区域集体组织和村民权益，同时反哺所在县域水土流失重点治理或水土保持功能巩固提升。原则上涉及集体资产的收益应用于村庄基础设施改善和村民创收共富，涉及个人资产的应全额兑现支付给个人”。这是从国家层面指出了水土保持生态产品价值收益分配实施收益共享和反哺水土流失的要求。

作为全国首单水土保持生态产品价值转化交易的浙江省湖州市安吉县出台了《安吉县水土保持生态产品交易管理办法》（安政办发〔2024〕11号），其中第十三条提出：建立水土保持生态产品价值转化生态反哺机制，有不同参与主体的，合同中应明确出让资金的分配比例，促进生态系统水土保持功能不断增强和区域共同富裕。这是首个以条文形式，明确要求水土保持生态产品价值收益要反哺水土保持。

众多学者开展了水土保持生态产品价值实现原理和路径等研究，吴浓娣等研究提出，水生态产品价值实现进一步完善需要的关键制度有健全水生态产品收益分配制度等，水生态产品收益分配制度是保障水生态产品价值持续转化的基础，不仅需要实现绿水青山向金山银山的转化，更重要的是需要金山银山对绿水青山的反哺，保持绿水青山的可持续发展（吴浓娣,夏朋,陈琛,等.推进水生态产品价值实现的原则性问题和关键制度探讨[J].中国水利,2025(8):1-6.）。赵永军等研究也认为，水土保持生态产品价值实现收益的使用机制有待进一步完善，这关系到水土保持生态产品价值实现能否可持续（赵永军.加快推进水土保持生态产品价值实现的对策与建议[J].中国水土保持,2025(9):5-9,19.）。

（三）召开论证会、网站征求意见的情况

2025年11月7日，县政府办组织县自然资源局、县财政局、县司法局等部门召开了意见征集会议。同时，将《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）上传至芷江侗族自治县人民政府官方网站，公开征集社会各界的意见（时间为2025年11月7日至2025年12月7日）。2025年12月3日，《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）的编制单位中国水利水电科学研究院在北京组织召开了专家论证会，形成三点意见。一是指导意见出台十分必要，对于科学指导和规范管理芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配具有重要意义；二是指导意见编制规范，政策依据充分，内容全面完整，可行性强；三是指导意见既遵循上位法和上级最新政策要求，又结合了本地实际情况，具有前瞻性、创新性和实用性。通过多轮意见征集并修改完善后，最终形成了《指导意见》（试行）

（四）起草部门负责人讨论的情况

在征求意见中，各方面对制定《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）给予了充分肯定和高度评价。普遍认为，制定《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）非常必要、非常及时，对于科学指导县域内水土保持生态产品收益分配和规范资金管理具有十分重要的意义。同时，各方面就如何完善《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）内容，结合各自工作提出了宝贵的修改意见，这些意见基本上予以采纳和吸收。

三、需要说明的几个问题

（一）根据本地实际制定的内容和具体说明

《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》共7条12款，都是遵循上位法和根据本地实际制定的内容。 

（二）参照外地制定的内容和具体说明

无。

（三）其他需要说明的问题

《芷江侗族自治县水土保持生态产品收益分配管理指导意见》（试行）经过近6个月的研究起草、反复征求意见和反复讨论修改，已趋于成熟，符合规范性文件的制定要求，与上位法不相抵触，并于2026年5月31日，经第九届县政府2026年第4次常务会议审议通过。

特此说明，请予审定。

芷江侗族自治县人民政府办公室

                                 2026年6月12日